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Avis relatif à la prévention et à la gestion des risques technologiques et industriels
Avis relatif à la prévention et à la gestion des risques technologiques et industriels




SOMMAIRE



I - Données principales de la situation

_____A - Un palier préoccupant

_____B - Approches nouvelles du risque et attentes sociales

__________1. Réalités, perceptions et acceptabilité du risque

__________2. La spécificité du risque industriel

_____C - Combiner développement industriel et sécurité accrue

__________1. Développer une approche nouvelle

__________2. L'entreprise au centre de la démarche

II - Orientations et propositions pour une étape nouvelle de la maîtrise des risques technologiques et industriels

_____A - Des orientations générales à développer.

__________1. S'inscrire dans une logique de développement technologique et industriel durable

__________2. Approfondir et élargir les approches nouvelles de prévention et de gestion des risques.

__________3. Construire un système complexe et cohérent d'organisation globale de la sécurité mettant en jeu et en relation tous les acteurs

__________4. Impulser un effort nouveau et diversifié de formation

__________5. Améliorer les méthodes et les moyens de la gestion de crise

__________6. Développer un système d'assurance incitatif à la prévention

_____B - Renforcer le rôle de chaque acteur

__________1. Le chef d'entreprise

__________2. Les salariés, les CHSCT, les organisations syndicales

__________3. Populations, associations et élus

__________4. Chercheurs, experts et structures diverses

__________5. L'État

__________6. L'Union européenne et les organismes internationaux



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Risques Technologiques Majeurs :






Le 9 janvier 2002, le bureau du Conseil économique et social a confié à la section des activités productives, de la recherche et de la technologie la préparation d'un rapport et d'un projet d'avis sur : " Prévention et gestion des risques technologiques et industriels ".

La section a désigné M. Charles Fiterman comme rapporteur.

La section du travail a apporté une contribution sur le rapport de M. Luis Manjon.



Le 21 septembre 2001 au matin, une formidable explosion secouait l'agglomération toulousaine. Le hangar 221 de l'usine AZF, destiné au stockage de nitrate d'ammonium déclassé venait de sauter. L'ampleur des dommages intervenus fait de cette catastrophe industrielle la plus importante que la France ait connue depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Dans ce contexte, l'utilité voire l'existence de certaines activités industrielles et jusqu'à l'industrie elle-même prise dans son ensemble, ont été mises en cause ici ou là. Pourtant, l'industrie reste au cœur du développement économique et de l'emploi. Elle constitue le premier vecteur de l'innovation, le premier destinataire des services les plus divers, un point d'appui essentiel pour la croissance économique nationale, pour la solidarité et la vitalité du tissu économique des territoires.

Le Conseil économique et social a donc souhaité s'interroger sur les moyens d'assurer l'avenir industriel de la France tout en satisfaisant la demande légitime d'une sécurité accrue des salariés et des populations. Il a placé cette double exigence au cœur de sa réflexion et de sa démarche. À cet effet, l'élargissement du champ et des moyens de la prévention doit être considéré comme la question première, ce qui requiert qu'en soient examinées toutes les dimensions : recours à de nouvelles technologies, à de nouveaux produits, amélioration de la réglementation et des contrôles, mais surtout meilleure implication humaine tant au niveau de l'organisation des systèmes de gestion de la sécurité qu'à celui de l'intervention des différents acteurs sociaux. C'est en fin de compte dans l'entreprise que l'ensemble des initiatives doit pouvoir trouver une application efficace.

Cet examen concerne au premier chef le cadre national. Il ne saurait faire abstraction ni même sous-estimer la dimension européenne. La situation en matière de prévention des risques technologiques et industriels présente des traits comparables dans les pays de l'Union européenne, même si certains concepts et méthodes d'approche diffèrent. De plus, les stratégies et les moyens de prévention du risque se déploient dans un marché unifié, et doivent donc être autant qu'il est possible harmonisés afin de ne pas introduire des éléments de rupture, de distorsion et de déséquilibre préjudiciables. En sus, les risques majeurs ne connaissent pas de frontières lorsque l'accident se produit. Autant de raisons qui ont conduit à l'élaboration d'une réglementation européenne significative, notamment à partir de l'accident chimique de Seveso, réglementation qui s'impose à tous les États membres et dont la validité et les limites éventuelles, doivent donc être observées. Enfin, les problèmes revêtent une dimension mondiale qui doit être évoquée.



I- Données principales de la situation

A - Un palier préoccupant


Les différentes données statistiques dégagent toutes, ainsi que l'indique le rapport, une même tendance à l'amélioration, sur longue période, de la maîtrise du risque industriel. Cependant, ce diagnostic doit être nuancé par le constat de l'existence d'une sorte de palier dans l'évolution des accidents.

Ce palier est préoccupant à un double titre. En premier lieu, en raison du niveau élevé auquel se maintient le nombre d'accidents et de victimes. 750 000 accidents du travail dans notre pays en 2000, dont près de 50 000 considérés comme graves ayant entraîné 730 décès, une fréquence d'occurrence annuelle de trois accidents technologiques pour 1000 établissements répertoriés, cela reste inacceptable en l'état.

Cette situation mérite d'autant plus d'être prise en considération que la connaissance que l'on en a est approximative. Les données disponibles sont partielles, soit parce qu'elles n'englobent pas les victimes extérieures à l'entreprise, soit parce qu'elles ne recensent pas tous les accidents survenus. De plus, il n'est pas possible d'avoir une vision suffisamment large sur les quasi-accidents et les incidents, alors que leur enchaînement peut être à la source des accidents les plus graves.

En second lieu, le palier observé reste préoccupant du fait même qu'il s'agit d'un palier qui se prolonge depuis une dizaine d'années. Il souligne la difficulté à progresser dans le renforcement de la sécurité dès lors que le cadre qui prévaut actuellement n'est pas dépassé.

B - Approches nouvelles du risque et attentes sociales


1 - Réalités, perceptions et acceptabilité du risque

Il ne serait pas de bonne méthode de rechercher les voies et les moyens d'une meilleure prévention des risques industriels et technologiques, en dehors d'une réflexion sur les données qui caractérisent aujourd'hui la confrontation entre la société et le risque.

Notre monde est soumis à une pression due au changement qui engendre un sentiment général d'insécurité pour le présent et de perte de vision pour l'avenir. Certains parlent même de " société du risque ".

Cette idée se nourrit de la constatation selon laquelle si des risques anciens sont en recul, des risques nouveaux de grande ampleur surgissent et s'installent sur le devant de la scène : risques sanitaires, alimentaires, écologiques, industriels, technologiques, et même sociaux et géopolitiques. Ces risques sont de nature et d'importance diverses mais se confondent dans l'esprit humain au point de provoquer des peurs et des rejets irrationnels.

De plus, la science, longtemps porteuse dans l'imaginaire collectif de vérités intangibles, de progrès continus et linéaires pour l'Humanité, a redécouvert au XXe siècle l'irrésolu, l'incertain et même le hasard en liaison avec les progrès de la recherche. Nous restons comme désemparés devant les incertitudes, les prudences et parfois les disputes de ceux qui sont censés savoir et de ceux de qui l'on attend des choix et des décisions clairs, rapides et efficaces. Une demande croissante de sécurité émane de la société. Elle ne saurait être ignorée ou mésestimée.

Il faut toutefois constater qu'il n'y a pas de relation directe, et qu'il y a même parfois de sérieux écarts, entre la réalité des risques et la façon dont ils sont perçus.

Le fait est qu'au fil du temps, des progrès réels et substantiels ont été accomplis en matière de prévention et de maîtrise des risques. La santé des populations s'est améliorée et la durée moyenne de vie des individus s'est accrue. Cependant, les accidents restent nombreux, des catastrophes surviennent. Nous sommes en réalité dans une situation nouvelle, qui ne justifie pas un sentiment d'impuissance et de régression dramatique mais qui se caractérise par l'émergence de nouveaux risques, par le progrès des investigations scientifiques qui en élargissent la connaissance et aussi par la montée d'aspirations nouvelles à vivre dans un environnement préservé.

Les différences de perception des risques tiennent non seulement à ces évolutions complexes, mais aussi à d'autres facteurs ; par exemple les accidents majeurs, parce qu'ils sont rares et graves, attirent beaucoup plus l'attention, notamment celle des médias. Surtout, le risque est vécu différemment selon qu'il apparaît être choisi par l'individu ou subi du fait d'une activité sociale. Ce dernier engendre une demande de protection de la société considérée comme relevant de la même légitimité que le droit " général " à la sécurité.

Les risques technologiques et industriels participent de ces perceptions et de cette approche.

2 - La spécificité du risque industriel

Il apparaît évident que le degré d'acceptabilité du risque varie en fonction de la place et de l'intérêt qu'occupe l'activité à laquelle il est lié dans la vie de l'individu ou de la collectivité, en fonction de la connaissance qu'ils en ont, du rapport coût/avantage consciemment vécu ou non qui s'établit.

Une vision de l'industrie ramenée aux activités anciennes, le sentiment d'une réduction globale de son importance dans la vie du pays, la baisse relative de la proportion de personnes occupées dans ce secteur par rapport à la population française dans son ensemble ont approfondi la distance entre la France et son industrie. Le risque induit par une industrie et, plus encore, l'accident, sont plus mal vécus par des populations qui en subissent les conséquences tout en étant étrangères à l'activité considérée que par des personnes dont l'emploi et la vie sont liés à celle-ci, dont elles sont en quelque sorte parties prenantes.

C - Combiner développement industriel et sécurité accrue


1 - Développer une approche nouvelle

Il n'est pas envisageable ; sauf à accepter une formidable régression ; d'aller vers une France sans usines et même sans laboratoires et centres de recherche car ils présentent aussi des risques, une France exclusivement " peuplée " de bureaux et réservée au tourisme et à la gastronomie (à la condition qu'il reste une agriculture !). Au surplus, le développement des sciences, l'innovation des techniques, liés au développement industriel fournissent des bases indispensables du renforcement de la sécurité.

Il est vrai que dans le même temps ; comme l'analyse le rapport ; ils élargissent la connaissance des risques et ouvrent des champs de risques nouveaux. Ceux-ci ne se cantonnent pas à l'industrie " lourde " mais concernent la plupart des activités industrielles. Observant cette évolution paradoxale, les scientifiques ont même fait un constat dont ils soulignent qu'il doit être partagé : il n'y a pas de risque zéro. Ce constat, s'il ne peut être récusé, ne peut conduire à la conclusion qu'il s'agit de faire accepter ; au nom de l'impératif industriel ; des risques identifiés ou plus ou moins identifiés, sans faire le maximum pour s'en prémunir. Ce serait faire de l'absence de risque zéro le nouveau nom donné hier à la fatalité. Or, si celle-ci a pu être acceptée jadis, elle ne l'est certainement plus à l'orée du XXIème siècle.

Mourir pour l'industrie, mourir de l'industrie est d'autant moins tolérable et toléré que l'accident apparaît de plus en plus évitable. Le sentiment prévaut, à juste titre que, si le risque industriel existe toujours, il doit et peut être néanmoins toujours mieux maîtrisé. Articuler développement industriel et sécurité accrue constitue une impérative nécessité. C'est en vérité la seule voie de progrès. Pour cela, la démarche de sécurité a besoin de prendre appui sur une industrie moderne, technologiquement avancée et organisationnellement performante. Ainsi se trouve facilité le recours nécessaire à de nouvelles technologies et de nouveaux matériels pour faire progresser la maîtrise des risques. Cela ne saurait suffire. La réflexion sur l'organisation de l'entreprise, sur le process de travail constitue aujourd'hui un facteur déterminant pour avancer. Cela est vrai plus généralement de la participation de tous les acteurs ; au sein de l'entreprise et dans son environnement ; aux différents niveaux d'organisation de la maîtrise des risques, d'autant plus qu'il ne peut y avoir aujourd'hui d'activité industrielle d'une certaine importance sans une acceptation sociale suffisante.

Dans ces conditions, il n'apparaît plus pertinent de s'en tenir à l'approche ancienne, et encore répandue, du risque et de sa prévention que l'on peut résumer par la formule : " Ne vous inquiétez pas, tout est sous contrôle. Faites nous confiance ". Le drame survient… et la confiance s'effondre.

À l'évidence, ce qui doit aujourd'hui s'imposer, c'est une approche nouvelle fondée sur la conscience des enjeux, sur la construction rigoureuse de systèmes de sécurité qui porte sans cesse la maîtrise des risques au plus haut niveau et permet l'acceptation d'un risque résiduel hypothétique plus clairement en rapport avec les avantages induits. C'est bien l'esprit du principe de précaution qui est un principe d'action et non pas d'abstention dans le doute, le contresens étant très fréquemment commis.

2 - L'entreprise au centre de la démarche

Pour donner corps à cette approche nouvelle un examen attentif des stratégies, des méthodes et moyens de sécurité mis en œuvre doit être effectué, afin de discerner ce qui mérite d'être poursuivi ou renforcé, ce qui doit évoluer ou changer.

Le paysage n'est pas immobile. Depuis un certain nombre d'années, des réflexions nouvelles sont conduites et des propositions sont faites, des dispositions arrêtées aux plans national, européen voire mondial, des expérimentations effectuées dans les entreprises. Ce travail tend à dépasser une situation caractérisée par des approches jusqu'ici essentiellement sectorielles en accordant une attention prioritaire aux approches globales et systémiques intégrant dans une vision et une démarche coordonnées les différents paramètres des actions de sécurité. Il tend, par là, à mettre en valeur l'importance primordiale de l'organisation de véritables chaînes humaines de maîtrise des risques et de leur fiabilité continue dans le temps et dans l'espace.

Dans cette recherche d'une sécurité accrue l'entreprise est centrale. Elle est, à la fois, lieu de production du risque et lieu d'application des moyens de sa maîtrise, d'abord par la prévention exercée le plus en amont possible, ce qui la fait qualifier de prévention à la source ou aux sources, car celles-ci sont nombreuses. Elle est, en même temps, objet et sujet de cette action de prévention. C'est en son sein que doivent le mieux s'établir - en mobilisant tous les acteurs concernés - les conditions d'une gestion dynamique et d'une efficacité croissante des systèmes de sécurité, surtout dans un contexte marqué par l'évolution rapide et la complexité des techniques et des processus de production, des produits élaborés, de l'organisation du travail. Cependant, le perfectionnement continu des règles et des outils de la sécurité, notamment par la réflexion scientifique appuyée sur la généralisation des expériences, la recherche d'une meilleure harmonisation de leur mise en œuvre, la prise en compte des impératifs sociaux et environnementaux, nécessitent désormais de tous les acteurs extérieurs à l'entreprise, un travail pluridisciplinaire, la construction de réseaux d'échanges des informations et des savoirs dont personne ne doit perdre de vue que l'entreprise en est le point nodal, le lieu de convergence.

Le Conseil économique et social soutient ces approches novatrices. Sur la base des analyses contenues dans le rapport joint à cet avis, il entend formuler quelques réflexions nouvelles et choix prioritaires visant à conforter le travail entrepris et à accélérer la prise de décisions qui doivent en découler.



II - Orientations et propositions pour une étape nouvelle de la maîtrise des risques technologiques et industriels

À - Des orientations générales à développer.


Atteindre un niveau plus élevé de sécurité n'est pas réalisable par le simple prolongement des conceptions et méthodes qui ont prévalu au long des décennies écoulées. Il ne s'agit certes pas de faire du passé table rase. Il est des choix et des outils qui conservent leur efficacité. Il n'en reste pas moins que sur la base de ces matériaux et sur ce qui, depuis quelques années, est déjà l'objet de formulations et expérimentations, il apparaît nécessaire d'approfondir et de généraliser un certain nombre d'orientations qui concernent l'ensemble des niveaux d'intervention et peuvent constituer les lignes directrices d'une politique dynamique de maîtrise des risques industriels et technologiques.

Le Conseil économique et social entend pour sa part mettre l'accent sur les orientations générales suivantes.

1 - S'inscrire dans une logique de développement technologique et industriel durable

Depuis les années 1970-1980, notamment, avec le rapport à l'ONU de Mme Bruntland, alors premier ministre de Norvège, l'attention a été attirée, à juste titre, sur la nécessité de répondre aux besoins de la société sans gaspiller les ressources naturelles, sans dégrader les équilibres nécessaires à la vie, sans hypothéquer les moyens de développement des générations futures et en réduisant les inégalités entre pays industriels et pays en voie de développement.

Se garder des excès d'un productivisme aveugle, avancer avec précaution ; selon un principe maintenant inscrit dans la loi - ne signifie pas toutefois s'abstenir d'agir, multiplier les moratoires, geler les innovations, abandonner les activités. Ce dont il s'agit c'est d'intégrer le devenir de l'homme et de son environnement dans les choix et les modalités du développement technologique et industriel, y compris parce que c'est de ce développement que l'on peut attendre une large part des moyens d'un développement humain équilibré. Cela est particulièrement vrai pour la sécurité.

La tache exige inventivité et mobilité. Elle doit fonder des démarches intégrant des analyses risques-bénéfices et coûts-avantages des différents scénarios envisagés. Car, les travaux scientifiques le soulignent, la recherche d'une sécurité accrue ne connaît pas et connaîtra pas de point d'aboutissement définitif. Il s'agit d'un processus continu dans lequel la meilleure efficacité des efforts engagés doit donc être systématiquement recherchée. Cela demande de prendre en compte à la fois les coûts économiques et financiers et les attentes de la société. Les arbitrages sont difficiles mais les données doivent être soigneusement éclairées. Ils n'impliquent aujourd'hui dans un pays comme le nôtre et dans le cadre international qui est le sien, ni de faire accepter des risques inconsidérés, ni de renoncer à un développement technologique et industriel équilibré.

C'est pourquoi le Conseil économique et social repousse l'idée d'une opposition entre croissance économique et sécurité accrue et préconise au contraire la recherche de compatibilité et de conjugaison des deux objectifs. La sécurité devient et deviendra ainsi de plus en plus un paramètre de l'efficacité économique.

C'est dans cet esprit et à cette fin qu'il considère nécessaire d'inscrire la maîtrise des risques dans une logique de développement technologique et industriel durable. Il convient pour y parvenir d'approfondir les types d'approches disponibles et de se doter des outils indispensables.

2 - Approfondir et élargir les approches nouvelles de prévention et de gestion des risques.

Placer l'intervention humaine au centre de la démarche de sécurité.

Dans une première phase, la prévention des risques s'est surtout traduite dans la mise en place de prescriptions ou de dispositifs techniques portant remède a posteriori à des défaillances survenues. La correction effectuée était censée rétablir une situation assurée, en quelque sorte " parfaite ". Outre les branches d'activités les plus neuves ou les plus concentrées, de grandes entreprises ont disposé assez tôt d'un management de la sécurité et d'équipes permanentes de secours.

Les analyses scientifiques appuyées sur le retour d'expérience ont démontré que s'ingénier à établir une situation " parfaite " pouvait conduire à une quiétude démobilisatrice, dangereuse ; l'action de sécurité consiste alors - pour l'essentiel - à agir sur des causes connues, mais d'autres sources isolées de risques et d'autres combinaisons de défaillances non imaginées peuvent surgir ; l'automatisation mal adaptée peut elle-même être source de complexification de la relation homme-machine et finalement de perte de la maîtrise de certains processus de production ou de contrôle des systèmes. Éliminer tous les risques, surtout dans la durée, apparaît pratiquement impossible.

Cela ne saurait signifier qu'il faille s'abstenir de recourir à des dispositions techniques et moins encore ne pas respecter la réglementation ! Ce serait en toute hypothèse, élargir le champ des risques.

Mais progresser encore dans la maîtrise de ceux-ci exige aujourd'hui de développer des systèmes de gestion humaine de la sécurité capables de détecter et de corriger de façon active, les dysfonctionnements, les défaillances.

C'est en ce sens que l'intervention humaine au sens le plus large doit être aujourd'hui considérée comme centrale dans le développement des stratégies de prévention des risques.

Généraliser les approches globales.

Cette démarche a une autre dimension. L'approche technique, soutenue par une approche administrative de même nature, avait et a encore un caractère sectoriel. On le vérifie dans la grande diversité des prescriptions, des référentiels, des dispositifs qui varient d'un type de produit à un autre, d'une branche d'activité à l'autre, d'une entreprise à une autre, voire d'une zone géographique à une autre. Ce n'est ni surprenant, ni illégitime.

En effet, améliorer tel ou tel dispositif technique pour le rendre plus sûr, recourir à tel ou tel type de matériel plutôt qu'à tel autre, à tel ou tel processus d'élaboration ou de traitement d'un produit, constituent de premières approches du risque qui ont donné des résultats incontestables. Ces approches restent nécessaires, rien ne pourrait à cet égard justifier un laxisme coupable. Reste que les accidents, surtout les plus graves, ont le plus souvent plusieurs causes. Ils résultent de faits ou de processus qui s'additionnent, s'enchevêtrent, quelquefois de façon fortuite. Les lignes modernes de production appellent souvent la conjugaison d'interventions multiples, réparties dans le temps et dans l'espace. Des analyses ont même montré récemment dans une centrale nucléaire qu'un climat social dégradé pouvait nuire à la fiabilité de la prévention.

Tout cela entraîne un besoin de vision globale, de cohérence des actions et de garantie d'une fiabilité constante et durable, de capacité - nous l'avons déjà noté - à détecter assez tôt et à corriger la défaillance survenant en un point ou un autre.

En d'autres termes, il ne s'agit pas de renoncer aux approches sectorielles mais de les intégrer dans des approches globales à la fois techniques et organisationnelles, certes adaptées aux conditions particulières des différents secteurs d'activité, mais fondées sur des concepts communs, sur des méthodes communes d'évaluation et de gestion des risques que l'analyse scientifique a fait apparaître.

C'est dans ce cadre que pour la première fois dans un texte législatif, la directive européenne Seveso II, adoptée en 1996, prévoit la mise en place dans les entreprises classées Seveso, de systèmes de gestion de la sécurité. Elle a fait l'objet de transpositions en droit français en 1999 et 2000 mais n'a pas encore trouvé son application totale.

Le Conseil économique et social observe, avec intérêt, ces évolutions et y voit l'une des voies d'accès à une sécurité renforcée. Il souhaite que ces approches nouvelles soient élargies et clairement encouragées, ce qui nécessite de lever les barrières, les cloisonnements et, parfois, les réticences qui y font obstacle, y compris sur un plan international, pour aller vers des références et des pratiques harmonisées.

Favoriser les approches pluridisciplinaires

L'enrichissement nécessaire des concepts et méthodes de prévention conduit à mettre l'accent sur une autre exigence nouvelle : le développement d'approches pluridisciplinaires, " multifacettes ", des risques technologiques et industriels.

Complexité et mobilité caractérisent l'évolution de la société moderne. Elles concernent aussi bien les processus de production, les produits, les services que les systèmes d'organisation. Elles ne sauraient, dans ces conditions, épargner la recherche d'une maîtrise renforcée des risques. De plus, l'avancée des investigations scientifiques améliore et développe l'identification et l'évaluation de ceux-ci, entraînant le besoin d'élargir le champ et d'élever l'efficacité des actions de prévention. La société considère ces évolutions et renforce ou modifie ses perceptions du risque et ses attentes de sécurité.

Tous ces processus justifient - comme on l'a vu - le développement d'approches globales du risque, mais celles-ci ne doivent pas être simplement unilatérales, linéaires, monolithiques, ou, pourrait-on dire, monochromatiques. Pour être efficaces, ces approches doivent être aujourd'hui pluridisciplinaires, faire appel à des sources diversifiées d'observation, d'analyse, croiser les savoirs et les savoir-faire.

Leur développement se heurte à différents obstacles. Ceux-ci sont parfois d'ordre historique. Il en est ainsi de la distinction entre risques professionnels et risques technologiques, apparus à des époques différentes, et dont la recherche de maîtrise a produit des structures, des règles et même des cultures différentes. Ces obstacles sont parfois économiques, le souci compréhensible de préserver des secrets de fabrication, des clientèles pouvant conduire à des attitudes de protection, de rétention. Ils peuvent être aussi scientifiques, en fonction de la volonté de préservation d'un statut ou d'un champ d'influence, ou liés à des contraintes de tutelle.

Les cloisonnements, la dispersion qui en résulte, provoquent soit des vides, soit des redondances qui, au bout du compte, pèsent sur le point de rencontre et d'application effective de la prévention : l'entreprise.

Le Conseil économique et social apprécie les initiatives déjà prises pour surmonter ces obstacles. Il ne prône pas une uniformisation appauvrissante, un tarissement des sources d'inventivité et de croissance, mais considère que doivent être impulsés avec hardiesse, les coopérations, les échanges, les démarches coordonnées ou conjointes, les travaux communs. Cette mise en synergie peut et doit intervenir à tous les niveaux, dans l'entreprise, par branches professionnelles, par spécialités, globalement à l'échelle nationale et, de plus en plus, avec des dimensions internationales.

Le Conseil économique et social voit là une exigence moderne permettant de répondre tout autant au besoin d'autonomie des individus et des organisations qu'à l'impératif de cohérence globale.

Trois directions de travail interdépendantes : l'évaluation des risques, les systèmes de gestion, le retour d'expérience

Ces approches affinées ou rénovées qui viennent d'être évoquées peuvent trouver leur expression dans le développement de trois directions de travail complémentaires.

L'évaluation des risques à laquelle procèdent les entreprises est en partie liée à différentes obligations légales ou réglementaires. Il s'agit notamment de l'obligation de réaliser une étude de danger pour les installations classées soumises à autorisation, ou bien du " document unique " recouvrant tous les risques internes que toutes les entreprises ont obligation de rédiger, en fonction d'un arrêté pris par le ministère des affaires sociales, texte déterminant particulièrement pour les petites entreprises non soumises à la réglementation Seveso. Sans nier aucunement l'utilité de l'une et de l'autre, il faut constater qu'il n'existe pas d'obligation de cohérence entre les deux. Et surtout, tout en prenant en compte l'affinement et l'extension des prescriptions légales pour les entreprises classées Seveso, ces deux obligations ne sont pas strictement connectées avec les analyses de risque aujourd'hui possibles et nécessaires pour porter au meilleur niveau la sécurité réelle des activités technologiques et industrielles. Elles sont parfois, notamment dans les PME, fondées sur des approches purement pragmatiques. Celles-ci ne sont pas dépourvues d'intérêt, mais laissent plus de marge d'erreur ou d'incertitude que les méthodes et outils dont ces entreprises ne disposent pas ou qu'elles ignorent encore, malgré les efforts des branches professionnelles ou des administrations publiques. Certaines branches industrielles, comme le pétrole, le BTP ou l'agro-alimentaire, ont en effet élaboré des documents d'évaluation des risques, d'autres, comme le spatial ou le nucléaire, de développement récent, sont à l'origine de puissantes méthodes pour analyser les risques de défaillances et leurs conséquences éventuelles.

Le Conseil économique et social estime qu'il conviendrait d'assurer une progression générale de l'évaluation des risques, en priorité dans les 10000 installations présentant les plus grands risques, en se dotant à cet effet des règles, méthodes et outils nécessaires. Notons que cela devrait notamment conduire à une meilleure homogénéisation et diffusion des référentiels de prévention des risques, à la combinaison la plus efficace des différentes méthodes déterministes et probabilistes, à un recensement plus adéquat des scénarios potentiels d'accidents grâce à des apports pluralistes, à la prise en compte systématique des possibles " effets domino " dans les accidents d'une certaine ampleur.

La recherche devrait notamment s'intéresser davantage :·

aux conséquences des modifications du volume ou du rythme des productions ;·

aux problèmes de stockage ;·

aux phénomènes de vieillissement des matériaux et des produits.

Le Conseil économique et social souligne aussi le besoin de perfectionner les approches d'évaluation des risques en y intégrant les faiblesses ou les défaillances possibles des systèmes d'organisation de la sécurité y compris en faisant appel aux services des " sciences humaines ". Leur préconisation est relativement récente, en tout cas, dans la façon de les aborder, même s'il est vrai que des entreprises se sont depuis longtemps souciées du management de la sécurité. Perfectionner ces approches, c'est se doter des concepts, des référentiels, des outils nécessaires et en étendre la mise à disposition, en prenant appui sur les recherches développées dans différents pays, en levant les obstacles ou les réticences à leur harmonisation, en premier lieu à l'échelle européenne. Il convient aussi de garantir des réévaluations périodiques, en liaison avec les changements des systèmes de production ou de l'organisation du travail.

Les systèmes de veille et de contrôle de la prévention des risques appellent, pour élever leur efficacité, le même type d'analyses et de démarches.

Il est aujourd'hui difficile de séparer prévention et gestion du risque par la mise en œuvre de prescriptions ou de dispositifs techniques ou par la mise en place de systèmes efficients de veille et de contrôle.

Les catastrophes récentes, notamment celle de Toulouse, ont conduit à rechercher le renforcement de la sûreté des installations par de meilleures ou de nouvelles mesures techniques ou d'organisation. On songe par exemple au fractionnement des stocks, et pas seulement à leur réduction qui peut obliger à accroître les mouvements de transport de matières dangereuses. On pense encore aux dispositifs de cloisonnements automatiques de portions de réseaux en cas d'incident, ou de cloisonnements de certaines unités de fabrication, au confinement de certains circuits ou installations, voire à l'utilisation des produits dangereux sans stockage intermédiaire dans des systèmes intégrés de production.

Un concept plus général participe à la fois d'une démarche technique et d'une démarche d'organisation de systèmes de veille : c'est celui de la " défense en profondeur ". Son utilisation s'est développée de façon explicite et systématique dans l'industrie nucléaire mais d'autres secteurs y recourent, parfois de façon implicite, comme adjuvant de la culture de qualité. Il implique une approche se déroulant de façon cohérente, de " bout en bout ", de la conception du projet jusqu'au produit final, ainsi que la succession ou la superposition de plusieurs lignes techniques et organisationnelles de défense face aux risques évalués. Il semble que le recours à un concept global et aux méthodes efficientes soit loin d'être généralisé, au moins dans les entreprises présentant le plus de risques.

Dans le cadre de la réglementation et de son nécessaire respect, les procédures de normalisation et de certification peuvent aussi concourir à la fiabilité des systèmes de veille et de contrôle. En évitant de les considérer comme pouvant produire des situations " parfaites ", exemptes de risque, elles apportent une contribution à la sécurité des installations industrielles. Elles ne doivent pas ignorer les caractères nationaux spécifiques de l'organisation de la sécurité, par exemple les structures particulières de représentation du personnel dans les entreprises françaises. Il faut souligner la qualité du travail effectué par l' association française de normalisation (AFNOR) qui fédère la préparation et l'évolution de très nombreuses normes, en rassemblant l'ensemble des partenaires qui ont un intérêt au sujet traité, y compris les syndicats, et constitue un solide point d'appui pour les pouvoirs publics. Le système de certification professionnelle qui se développe, doit veiller à conserver son efficacité et sa bonne crédibilité. La question d'une accréditation de tous les certificateurs peut se poser, à l'instar de ce qui existe en matière de qualité.

Enfin, il faut souligner la nécessité de veiller à la fiabilité permanente de la chaîne de sécurité, du chef d'établissement à l'opérateur, ce qui exige du premier une maîtrise constante, le repérage et la correction des maillons faibles, ainsi que des exercices réguliers de simulation d'accidents impliquant réellement tous les acteurs.

Le retour d'expérience. Quelle que soit la qualité de l'anticipation mise dans la conception, la formation des hommes, la préparation de toutes les tâches de maintenance et d'exploitation, l'apport des faits avérés par l'expérience constitue une des clefs de l'amélioration de la prévention. Les procédures de retour d'expérience permettent le partage nécessaire des enseignements des analyses.

Pour procéder à celles-ci, il faut d'abord recueillir l'information indispensable sur les incidents et accidents. Le Conseil économique et social constate qu'à cet égard, ce qui existe est dispersé et beaucoup trop partiel. Il est urgent de remédier à cette insuffisance.

Il existe certes des systèmes de retour d'expérience dans de grandes entreprises, dans certaines branches industrielles ou groupes de produits. À l'exception du nucléaire, le recueil des données est rarement systématique, la définition des éléments à collecter et l'analyse sont loin d'utiliser toutes les possibilités existantes. Au niveau des pouvoirs publics, le recueil de l'information sur des accidents se fait de façon séparée : d'un côté, la caisse nationale d'assurance-maladie des travailleurs salariés (CNAMts) s'intéresse aux accidents du travail survenant à l'intérieur des entreprises ; de l'autre, le bureau d'analyse des risques et pollutions industrielles (BARPI), rattaché au ministère de l'écologie et du développement durable, recueille et analyse des informations sur les accidents survenus en relation avec les installations classées. Il a constitué une base de données, dite base " ARIA ", et effectue un travail remarquable, compte tenu de ses moyens. Malheureusement, ce qu'il parvient à recueillir comme données est partiel et disparate, sauf peut être en ce qui concerne les accidents les plus graves.

En effet, une loi de 1986 fait obligation aux industriels, disposant d'installations classées, de déclarer à la DRIRE des accidents " ayant un impact hors de l'installation ". Outre que cette obligation n'est pas toujours respectée, cette limitation de son champ est préjudiciable car des évènements graves vis à vis de la sûreté de l'installation peuvent ne pas avoir d'impact sur l'environnement. De plus, l'information ne va pas toujours des DRIRE au BARPI, puisqu'il n'y a pas à cet égard d'obligation. Ajoutons que les incidents ou quasi-accidents significatifs ne font pratiquement pas l'objet de communication au BARPI alors qu'ils peuvent être révélateurs de dysfonctionnements dont l'analyse peut s'avérer utile.

Le Conseil économique et social a donc le sentiment que des initiatives devraient être prises dans plusieurs directions : inciter au développement de systèmes de retour d'expérience dans les entreprises ayant une taille suffisante, dans les branches professionnelles, entre concepteurs, réalisateurs et fournisseurs partenaires d'entreprises disposant d'installations classées ; s'orienter sur un plan national vers une obligation de déclaration au BARPI de tous les accidents et incidents significatifs, vers un croisement approprié de ces informations avec celles concernant les accidents du travail. La validation de l'échelle de gravité actuellement en cours d'expérimentation par le BARPI facilitera la déclaration et l'exploitation des informations recueillies.

Cette exploitation, le développement des analyses et la diffusion de leurs conclusions, exigent de constituer un réseau vivant d'échanges et de débats entre chercheurs, experts, structures diverses les regroupant et partenaires de terrain, réseau de recherche et d'expertise compétent et solide.



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On le voit, ces trois directions de travail sont complémentaires. Elles apparaissent constituer les clefs du renforcement de la prévention et de la gestion des risques technologiques et industriels. Elles constituent les axes essentiels des cindyniques (les sciences du danger). Elles pourraient fournir la matière d'un plan d'action, animé par les pouvoirs publics, associant étroitement les industriels et tous les autres partenaires de la sécurité.

3 -Construire un système complexe et cohérent d'organisation globale de la sécurité mettant en jeu et en relation tous les acteurs

Une condition décisive

On vient de le souligner, les accidents résultent souvent de la combinaison de plusieurs facteurs s'influençant réciproquement. Les processus de production, les types de produits, les modes d'organisation du travail connaissent des évolutions rapides et substantielles. La constatation de l'impossibilité de parvenir à un risque zéro doit être impérativement liée à des efforts connus et partagés de renforcement optimal de la maîtrise des risques, et permettre l'acceptation des activités à risque par la société.

Dès lors, le Conseil économique et social est convaincu que la construction et l'impulsion d'un véritable système d'organisation de la sécurité associant pleinement tous les acteurs concernés apparaît comme une condition décisive de l'efficacité des approches, des méthodes et outils à déployer dans la période qui vient.

Le système ne peut pas être simplement linéaire, de la prescription à l'application de la règle. La prévention et la gestion des risques ont certes besoin de rigueur et de cohérence. Elles ont tout autant besoin aujourd'hui, de l'apport, de l'implication de tous les acteurs, avec leurs motivations, leurs savoirs et leurs savoir-faire. L'unité nécessaire de la décision fonde sur ces échanges complexes son efficacité et y puise la dynamique bénéfique à sa mise en œuvre. Cela exige de sortir du formalisme de certaines consultations, de la hiérarchisation de fait établie trop souvent entre partenaires, dont certains peuvent se ressentir occasionnels, accessoires.

La démarche n'implique, pour autant, aucune confusion des rôles ; la spécificité des responsabilités et des compétences est non seulement respectable mais nécessaire car c'est elle qui donne à l'échange d'observations, au croisement des analyses, leur richesse et leur pertinence. La synthèse peut ainsi se faire sur les meilleures bases aux niveaux fixés par la loi.

Cette chaîne de sécurité est complexe. Le besoin de réseaux interactifs s'impose à tous les stades de la maîtrise des risques : évaluation, prévention proprement dite, contrôle, retour d'expérience, gestion de crise. Il s'impose aussi à tous les niveaux : entreprises et leur environnement, groupe, industrie, recherche et expertise, pays. Il a des prolongements de plus en plus nombreux au niveau européen.

De nouvelles " règles de l'art "

Cette approche des rapports entre les acteurs de la sécurité a besoin pour se développer de se fonder sur certaines règles générales, de promouvoir certaines " bonnes pratiques " qui peuvent prendre normalement leur place dans ce que l'on appelle les " règles de l'art ".

La transparence est nécessaire à tous les niveaux. La démarche n'est pas aisée, mais les décideurs se convainquent progressivement de son bien-fondé. Naturellement, la préservation des secrets de fabrication est légitime, de même qu'une certaine discrétion sur les mesures de défense des personnes et du territoire. Mais il faut veiller à ne pas les invoquer indûment ou inutilement, au risque de les décrédibiliser et de susciter les méfiances.

L'information doit atteindre une qualité et une intensité nouvelles. Elle ne doit pas être occasionnelle, mais systématique, capable d'anticiper sur les évènements, de porter les stratégies de sécurité dans toutes leurs dimensions. Elle ne doit pas être non plus cloisonnée, portant des messages différents pour les salariés de l'entreprise d'un côté, pour les riverains de l'autre. Les salariés et leurs représentants pourraient être associés utilement à la définition des plans de communication de l'entreprise sur la maîtrise des risques. Une information accessible et fiable est également nécessaire, bien ciblée et capable d'offrir une présentation équilibrée des controverses éventuelles. Des outils doivent être mis au point, par exemple avec la validation d'une " échelle de gravité " telle celle expérimentée par le BARPI. Enfin, la relation avec les grands médias a aussi besoin d'être soigneuse et régulière, sans attendre la catastrophe pour déplorer les méconnaissances réciproques.

Le Conseil économique et social suggère un examen approfondi de ces questions et que des initiatives spécifiques soient étudiées, en mobilisant professionnels de l'information et acteurs de la sécurité, afin de porter la communication sur la maîtrise des risques au niveau requis.

La formation apparaît être une des grandes exigences de l'avenir. Nous la traitons plus loin de façon à la situer au niveau d'importance que nous lui accordons.

La responsabilité est celle de tous. Elle engage chaque acteur pour ce qui le concerne dans son rôle spécifique. Elle doit être partagée, mais sans confusion des rôles, des fonctions respectives. Le pouvoir de décision en dernier ressort ne doit pas être dilué. Pour se déployer, la responsabilité a besoin d'être encouragée, valorisée. Il semble nécessaire, à cet égard, de mettre en œuvre des procédures qui facilitent les démarches de présentation des risques et d'analyse des dysfonctionnements sans les confondre avec des enquêtes pouvant conduire à sanctions, comme cela existe déjà dans certaines activités. Il faut distinguer responsabilités sociétale, civile et pénale. Une judiciarisation excessive paralyserait l'initiative, favorisant la désolidarisation des différents acteurs de la sécurité.

Garantir la fiabilité de la chaîne de sécurité dans les conditions du recours à la sous-traitance

Nous traitons de cet aspect essentiel des modifications survenues dans l'organisation du travail en raison de ses liens avec la nécessité de maintenir en toutes circonstances la fiabilité et la maîtrise de la chaîne d'organisation de la sécurité dans l'entreprise.

Le recours à la sous-traitance technique faisant appel à des prestations qualifiées et spécialisées, n'est pas contesté. Elle est généralement effectuée par des entreprises et des personnes compétentes, offrant les meilleurs garanties et établissant avec le donneur d'ordre des relations de confiance dans la durée. La sous-traitance nécessaire pour des opérations importantes et périodiques de maintenance ou de révision des installations présente, pour une part, les mêmes caractéristiques, mais son caractère massif et en général avec des délais stricts, exige que la maîtrise des risques soit traitée dans ces circonstances avec une particulière rigueur.

Les procédures d'appels d'offre et les négociations qui en découlent auxquelles la sous-traitance économique donne lieu peuvent générer des dérives lorsqu'elles se produisent dans les entreprises classées à risque ; si elles sont utilisées pour rechercher les coûts les moins élevés. Attentif à cette situation, le Conseil économique et social considère qu'en toutes circonstances, la sous-traitance dans ce type d'entreprises doit répondre aux exigences suivantes :·

les entreprises sous-traitantes doivent être habilitées selon des procédures strictes, de même qu'il doit y avoir habilitation professionnelle des salariés concernés ;·

une formation pratique soigneuse, et non formelle à la sécurité et aux risques spécifiques de l'établissement, doit être donnée aux personnels intervenants, sous la responsabilité du donneur d'ordre, le CHSCT étant informé et consulté. Elle doit être actualisée chaque fois que nécessaire et faire objet d'enregistrements assurant sa " traçabilité " ;·

les cahiers des charges fondant les contrats conclus entre donneurs d'ordre et entreprises sous-traitantes doivent comporter des clauses garantissant le respect des règles de sécurité, en termes de qualification et d'importance des personnels concernés et organisant l'interface entre le système de gestion des risques du donneur d'ordre et celui de chaque sous-traitant ;·

le donneur d'ordre doit avoir en permanence la responsabilité de la maîtrise globale du risque industriel sur le site dont il a la charge. Cela implique qu'il s'assure du respect par les intervenants extérieurs de leurs propres obligations de sécurité.

Ces exigences n'apparaissent pas compatibles avec l'utilisation dans les sites classés Seveso d'une main d'œuvre précaire dans le cadre d'une sous-traitance en " cascade ". Comme le prévoit le projet de loi, certains emplois ayant un impact sur la sécurité ne devraient pas être ouverts à la sous-traitance, le CHSCT étant informé et consulté. En règle générale, le nombre suffisant, la stabilité et la qualité des emplois concourant à la sécurité doivent être assurés dans les installations classées.

Garantir la sûreté des installations

La malveillance criminelle, le terrorisme posent aujourd'hui des problèmes préoccupants sur certains sites dont les activités présentent des risques significatifs. Nous n'avons pas prévu de les traiter ici, car leur prévention appelle des approches, des moyens et des instruments spécifiques. Les moyens ont, autant qu'il est possible, déjà fait l'objet de définition et de déploiement sous la responsabilité, sur un plan national, du secrétariat général de la défense nationale, placé sous l'autorité directe du Premier ministre. Leur mise en œuvre est analysée, des perfectionnements réguliers interviennent. Cet effort appelle une information maîtrisée mais nécessaire car les citoyens contribuent déjà et peuvent améliorer leur apport à la sécurité commune.

4 - Impulser un effort nouveau et diversifié de formation

Le besoin de formation à la connaissance et à la maîtrise des risques technologiques et industriels s'affirme à tous les niveaux d'intervention, ce qui fait apparaître cette direction de travail comme un des grands domaines de progrès possible de la sécurité.

Dans cet esprit, le Conseil économique et social propose que la formation à la sécurité fasse l'objet d'une approche globale conduisant à la définition d'un véritable programme de travail ample, diversifié, capable de contribuer à créer une situation qualitative nouvelle. On parle volontiers de culture de sécurité. Elle ne se construira pas sans satisfaire le besoin de formation dans toutes ses dimensions.

L'effort est à développer d'abord là où le risque se manifeste et finalement se maîtrise : dans l'entreprise.

À ce niveau, le développement d'actions conduites au titre du plan de formation pourraient permettre aux salariés d'intégrer pleinement dans leurs activités la dimension de la prévention des risques. Ces actions pourraient utilement être complétées par des manuels de formation et des guides opératoires, régulièrement mis à jour et validés. Ces documents seraient annexés aux plans de prévention interne et externe et portés à la connaissance de l'ensemble des salariés.

Ces formations devraient notamment prendre en compte la dimension du diagnostic, à la faveur d'un outillage théorique et pratique adapté, afin de mieux prévenir en amont des risques, les aléas liés aux comportements humains. Ainsi, les salariés seraient mieux à même de déterminer, face à une situation donnée, le moment où leur action de " premier niveau " doit cesser pour laisser place à une alerte et à une intervention plus qualifiée.

De même, il conviendrait du point de vue des formations que celles-ci, adressées à un nombre le plus important possible de salariés, prennent en compte l'expérience acquise pour la capitaliser et l'accompagner d'éléments de connaissance permettant de la mettre en perspective et de la structurer. C'est ainsi que les risques liés à une certaine " accoutumance " au danger pourraient être plus efficacement combattus.

Enfin, la formation des salariés en matière de sécurité devrait être pensée, de manière générale sous l'angle de sa " traçabilité ", des séances d'actualisation ou de rappel des consignes devant être régulièrement organisées.

La voie conventionnelle, utilisée par exemple par les branches de la chimie et du pétrole permet d'avancer par la concertation dans la voie d'une prévention des risques plus efficace. Elle est à encourager.

Des possibilités de formation de même nature, mais avec un contenu adapté, pourraient être ouvertes aux syndicalistes, représentants d'associations ou élus qui acceptent de s'investir dans les différents organismes qui ont vocation, à l'échelon du site, du département ou du pays, à contribuer au progrès des différents concepts et moyens de prévention et de gestion du risque. Elles pourraient même être ouvertes aux journalistes et autres professionnels de la communication qui souhaitent améliorer leur connaissance de la situation et des problèmes posés.

Sur un autre plan, il est souhaitable, que l'école, dès le niveau élémentaire et le secondaire, dispense une formation d'éveil aux risques de toute nature et, en l'occurrence, aux risques technologiques et industriels, à la fois pour aider à les percevoir et pour faire apprécier les possibilités de leur maîtrise. Il apparaît indispensable d'intégrer une formation solide à la sécurité dans les cursus des métiers à risques, comme ceux de la chimie.

Enfin, il conviendrait de développer la formation à la sécurité industrielle, dans ses aspects les plus modernes, dans les écoles d'ingénieurs et de créer de nouvelles filières universitaires permettant de former les jeunes chercheurs scientifiques et experts dont nous avons besoin.

5 - Améliorer les méthodes et les moyens de la gestion de crise

La prévention ne peut garantir une sécurité absolue. Il est donc indispensable de se préparer à la survenance de crises découlant d'accidents plus ou moins graves. Par ses modalités et ses exigences, cette préparation peut elle-même constituer un facteur de prévention.

Un certain nombre de procédés et d'outils techniques destinés à la gestion de crise existent déjà. Il s'agit en particulier, en application de la directive Seveso II des " plans d'opération interne " (POI) aux entreprises et des " plans particuliers d'intervention " (PPI) s'appliquant à l'environnement de celles-ci. Les premiers sont mis en œuvre sous la responsabilité de l'industriel et les seconds sous celle de l'administration. Il s'agit de plans de secours d'urgence, mobilisant un certain nombre de moyens, destinés à être appliqués selon des méthodes référencées, et qui doivent faire l'objet d'exercices périodiques. Par ailleurs, la loi en cours d'adoption fait obligation aux entreprises classées Seveso " seuil haut " de disposer de " moyens appropriés, humains et matériels, de prévention, de lutte contre l'incendie et de secours, afin de veiller en permanence à la sécurité des travailleurs. C'est le chef d'établissement qui en définit la substance " en fonction du nombre de personnes occupées sur le site et des risques encourus. Il consulte le CHSCT sur la définition et la modification de ces moyens ".

Le Conseil économique et social souhaite que ces moyens soient maintenus au niveau qui leur permettent de contribuer efficacement à l'intervention rapide dont on connaît l'importance, en cas de sinistre. Un examen de la situation existante à cet égard dans les entreprises hors Seveso " seuil haut " présentant le plus de risques est à conduire afin d'établir la même efficacité par des moyens appropriés.

Au-delà de ces moyens, et en liaison avec leur définition, l'accent est mis aujourd'hui sur l'idée que se préparer à la crise, c'est essentiellement développer chez tous les acteurs potentiels de celle-ci, l'attitude de vigilance, d'intervention, de réactivité nécessaire, et la capacité à apporter les réponses les plus efficaces face aux incidents et accidents qui peuvent survenir. Cette implication concrète concerne tous les acteurs, du chef d'entreprise, de laboratoire ou d'administration à l'opérateur, étant entendu que la fiabilité et la continuité de la chaîne de sécurité doivent être assurées.

Le Conseil économique et social fait sienne cette recommandation et souligne l'intérêt des dispositions suivantes :·

procéder à la réévaluation des risques à intervalles réguliers et suffisamment rapprochés et dans tous les cas lorsque surviennent des changements dans les processus de production ou d'organisation du travail. Les spécialistes soulignent à cet égard l'importance du développement de la sensibilité aux " signaux faibles ", c'est-à-dire aux dysfonctionnements ou incidents de faible ampleur mais dont l'existence ou la répétition peuvent être révélatrices d'un potentiel d'accident plus grave. Il peut s'agir de signaux techniques, mais aussi organisationnels, voire liés aux rapports sociaux au sein de l'entreprise ou dans son environnement ;·

maintenir la permanence de la vigilance. C'est souvent une difficulté et la source de bien des mécomptes. Elle suppose de développer une approche de la sécurité qui ne soit pas purement technicienne ou normative mais intégrant la compréhension du fait que cette vigilance est en fin de compte la première et l'ultime garantie de sécurité pour parer à la défaillance plus ou moins probable. Des procédures et des méthodes contraignent à la vigilance ou la réaniment si besoin est, à commencer par les exercices d'alerte et de secours. Ils doivent être dépourvus de formalisme, rigoureux, impliquant tous les niveaux hiérarchiques et accompagnés d'une communication appropriée, y compris en direction des populations ;·

mettre en place et maintenir les réseaux matériels et humains dont la disponibilité sera cruciale en cas de crise. Il s'agit d'outils techniques comme les moyens sécurisés de transmission, les bases de données informatisées, les tableaux de bord info-graphiques, les salles de crise. Il s'agit aussi de réseaux humains formalisés ou peu formalisés, permettant des informations rapides, fiables, aux sources et aux porteurs identifiés. Les relations directes, claires, régulières dans l'action de prévention sont essentielles à cette fin.

6 - Développer un système d'assurance incitatif à la prévention

L'objectif : une indemnisation rapide et complète des dommages

Toutes les catastrophes récentes le montrent : les mécanismes classiques d'assurance de responsabilité civile ne sont pas adaptés aux conditions résultant d'un évènement provoquant des dommages humains et matériels d'une certaine ampleur. La succession des expertises et la pression des négociations sont mal vécues par des victimes déjà handicapées ou simplement traumatisées, qui ressentent cela comme une culpabilisation venant s'ajouter à leurs souffrances. Les délais d'attente pour réaliser les réparations matérielles des habitations peuvent peser lourdement sur les conditions de vie, les délais d'indemnisation et les limites de celle-ci entraînent des situations sociales difficiles. Tous ces problèmes se posent pour les particuliers mais aussi de façon spécifique pour les entreprises industrielles et commerciales, essentiellement les petites ainsi que les collectivités locales.

Le Conseil économique et social considère qu'un principe doit être posé et respecté, en en créant rapidement les conditions : l'indemnisation complète et rapide des dommages subis. Le projet de loi déjà cité établit cette disposition pour les particuliers. Il fixe à trois mois maximum le délai d'indemnisation en simplifiant les modalités d'expertise. Cette procédure est liée à l'existence d'une situation de " catastrophe technologique " constatée par arrêté préfectoral ou ministériel. Il appartiendra aux assureurs des particuliers de se retourner vers le ou les responsables de la catastrophe pour obtenir la compensation des sommes versées.

Il faut aussi résoudre les problèmes posés par la complexité et l'opacité des montages d'assurance mis en place par certaines grandes sociétés qui font intervenir des sociétés d'assurances captives ainsi que plusieurs assureurs et réassureurs, localisés parfois fort loin, et qui prennent eux-mêmes en charge une part de risque. Ces montages rendent difficile une mobilisation rapide des moyens et donc une gestion immédiatement efficace des demandes d'indemnisation. La transparence devrait être la règle dans la définition des conditions de couverture des risques et de gestion coordonnée des sinistres.

Des mécanismes d'assurance incitatifs à la prévention

Il est important de garantir le principe selon lequel la responsabilité des dommages de la catastrophe incombe à la personne ou à l'organisme qui en est à l'origine. Cela suppose que ce responsable dispose d'assurances suffisantes couvrant la totalité des dommages potentiels au tiers que ses installations peuvent produire y compris les dommages résultant de la pollution des sols. Une évaluation préalable de ces dommages est donc nécessaire, notamment dans le cadre des études de danger.

Les moyens de sécurité mis en place et développés peuvent être plus ou moins importants et aboutir à des résultats en progression ou en recul d'une période à une autre. Il est possible de concevoir un système des bonus-malus aux modalités adaptées, à l'instar de ce qui existe en matière d'accidents du travail.

Mutualiser les risques

La prise en charge finale des dommages suppose généralement des procédures judiciaires en vue de définir la ou les responsabilités. Des réflexions se sont développées sur la nature de celles-ci et sur les risques de dérive dans les conditions d'aujourd'hui.

Comme le remarque le rapport " risques " du commissariat général du plan, l'éthique contemporaine de la responsabilité tend à n'être plus sous-tendue par une culpabilité à punir, mais par la conscience que celui qui prend une décision, qui exerce une activité ou qui détient un pouvoir, doit en assumer les conséquences en particulier lorsque celles-ci sont dommageables à autrui. Au schéma de la " responsabilité subjective " s'est substitué celui de la " responsabilité objective ", faisant du risque, et non plus de la faute, le fondement de la responsabilité.

Ce principe, relevant de l'idée d'une société solidaire, régit la gestion du risque professionnel. Sa mise en œuvre implique des modalités spécifiques de financement fondées sur une forme de mutualisation à l'échelle nationale.

L'application du même principe à la couverture des risques technologiques et industriels pose des problèmes nouveaux et complexes, surtout si cette couverture devait concerner tous les risques, y compris ceux dont l'identification n'est pas faite ou mal établie.

Le Conseil économique et social estime que répondre à ces problèmes par la seule voie de la " judiciarisation " présente des risques évidents de dérive, dans la mesure où les sociétés d'assurance affirmant ne pouvoir assumer une telle responsabilité sauf à demander des primes très élevées, le montant des dommages éventuels pourrait avoir de lourdes conséquences sur l'activité économique et sur la situation sociale.

Le Conseil économique et social propose que, sans tarder, une réflexion d'ensemble associant toutes les parties concernées soit engagée à l'initiative de l'État.

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B - Renforcer le rôle de chaque acteur


Associer toutes les parties concernées par la sécurité des installations industrielles en vue de maîtriser les risques n'implique aucune confusion des rôles ni aucun affaiblissement de l'un d'entre eux. La spécificité de chacun d'eux et leur complémentarité supposent au contraire de perfectionner et de renforcer l'apport de chacun pour atteindre l'efficacité optimale.

C'est dans cet esprit que notre assemblée avance les propositions suivantes.

1 - Le chef d'entreprise

La sécurité des personnels impliqués dans une exploitation et la préservation de l'environnement extérieur à celle-ci relèvent de la responsabilité pleine et entière du chef d'entreprise privée ou publique. À l'obligation générale de sécurité à laquelle celui-ci est soumis par l'article L 230-2 du code du travail s'ajoutent les obligations de la réglementation applicable aux installations classées. La délégation possible et nécessaire de pouvoir ne peut toutefois en aucun cas constituer un facteur de réduction des effets de cette responsabilité. Celle-ci doit s'exercer aussi, pour le donneur d'ordre, sur les entreprises extérieures intervenant au sein d'un établissement disposant d'installations classées Seveso.

Conformément, à l'orientation - évoquée plus haut - tendant à placer l'intervention humaine au centre du développement des stratégies de prévention des risques, et en vue de renforcer l'efficacité de celles-ci dans les conditions complexes de l'activité, notre assemblée estime qu'il convient de généraliser les pratiques de sécurité marquées par l'engagement personnel du chef d'entreprise et du chef d'établissement dans l'animation et le contrôle des systèmes de gestion de la sécurité. Cette démarche peut s'exprimer utilement dans les initiatives suivantes :·

mettre en place un responsable à la sécurité occupant une fonction hiérarchique élevée, proche du chef d'établissement et entretenant avec lui des relations aisées, et chargé d'impulser et de coordonner toutes les activités du système de sécurité : de l'évaluation des risques au retour d'expérience ;·

favoriser l'engagement et la vigilance permanente de l'encadrement hiérarchique par des initiatives appropriées régulières ;·

développer l'information et le dialogue avec les salariés et leurs représentants ainsi qu'avec les riverains de l'entreprise et leurs représentants.

Une approche subsiste et devrait être écartée, qui peut se résumer par la formule : " on règle d'abord, on en parle après ". Non pas qu'il ne faille pas agir sans attendre, mais l'efficacité de cette action appelle aujourd'hui nécessairement l'information et la concertation. Une initiative peut les favoriser : la présentation personnelle par le chef d'établissement ou d'entreprise des efforts et des résultats en matière de sécurité dans le compte-rendu annuel devant l'assemblée des actionnaires ainsi que devant le CHSCT et le comité local d'information et de concertation (là où il existe).

Par ailleurs, la normalisation et la certification, notamment par une approche intégrant qualité, sécurité, environnement, fournissent des moyens d'assurer et de généraliser des bonnes approches de maîtrise de risques. Notamment par le canal des branches professionnelles, y compris sur un plan international, ou globalement par sa représentation dans les différents organismes pluriels de recherche et d'expertise, l'industrie développe des guides normatifs, des référentiels, des recueils de " l'état de l'art ", qui doivent aujourd'hui concerner les systèmes globaux de gestion de la sécurité. Il convient naturellement que cet effort soit poursuivi en relation avec les partenaires sociaux et avec les pouvoirs publics. Il pourrait se traduire par des décisions périodiques d'objectifs de réduction des risques dans une gestion dynamique de la sécurité.

Ces approches peuvent, en particulier, permettre de résoudre les problèmes spécifiques qui se posent aux PME dans la gestion de la sécurité, surtout pour faire face aux exigences nouvelles que celle-ci présente.

Des risques peuvent découler du traitement par la PME de produits ou d'équipements d'une grande entreprise dont elle est sous-traitante. Celle-ci peut jouer son rôle d'assistance et assumer une responsabilité définie.

Dans d'autres cas, ce sont les produits de la PME qui peuvent créer des risques en aval de son activité, chez ses clients par exemple. Et plus généralement, il y a la gestion des risques propres à l'entreprise elle-même.

Dans tous les cas, les PME doivent pouvoir compter sur des appuis extérieurs qu'elles sollicitent librement. Ce soutien s'effectue déjà, dans certains cas, par le canal des groupements d'industriels, des branches professionnelles et de l'appareil consulaire.

Notre assemblée souligne le besoin de perfectionner et de généraliser les mécanismes et les outils de ce soutien, qu'ils proviennent d'organismes privés ou publics. Il convient en particulier de renforcer les moyens de répondre à la demande de tierce expertise.

2 - Les salariés, les CHSCT, les organisations syndicales

L'entreprise est un tout dont les composantes sont diversifiées. Cette constatation a déjà fondé des systèmes de management qui intègrent la complexité des motivations et des rapports entre les groupes et sortent de la simple verticalité linéaire des chaînes de commandement. Cette approche s'impose aussi à l'organisation de la sécurité. La meilleure efficacité peut être au bout du compte obtenue en faisant en sorte que chaque acteur joue pleinement son rôle spécifique et que se développe une dynamique interne clairement assumée entre des démarches qui peuvent être parfois contradictoires.

Les salariés

Dans ce cadre, le rôle des salariés, doit être pleinement favorisé et pris en compte. Le développement d'une véritable culture de sécurité suppose un effort systématique de formation initiale et de mise à jour de celle-ci, en créant les conditions de son ouverture à toutes les catégories professionnelles.

L'observation des opérateurs, qui constituent le premier maillon de la chaîne de sécurité, suppose :·

intégrer pleinement et en permanence la dimension de la sécurité à l'activité générale de l'opérateur. Cela implique que soit valorisé le respect de la règle et non l'aptitude à la contourner ou à l'ignorer ;·

faire systématiquement appel aux savoir-faire des opérateurs, qui sont en quelque sorte des experts du quotidien, dans l'élaboration et la gestion de systèmes de sécurité. L'incitation à l'exercice de leur capacité d'intervention pour signaler un fonctionnement douteux, un dysfonctionnement, pour formuler une proposition d'amélioration, doit être une règle. Cette démarche peut aller jusqu'au droit de retrait en cas de danger grave et imminent, le recours à cette sorte de " clause de conscience " tout comme l'exercice accru d'une vigilance nécessaire ne devant faire l'objet d'aucune notation défavorable.

Les CHSCT

Ayant à l'origine pour mission d'intervenir dans toutes les questions qui concernent l'hygiène et la sécurité du salarié dans l'exercice de son activité, la compétence des CHS s'est étendue en 1982 aux conditions de travail dans l'entreprise, puis en 1991 à tous les problèmes touchant à la prévention des risques, y compris dans l'environnement de l'entreprise. Ils disposent à cet effet de droits et de moyens d'action, individuels et collectifs.

Le Conseil économique et social considère que la volonté de franchir une étape nouvelle dans la maîtrise des risques implique que les CHSCT soient partout des partenaires à part entière de l'action de sécurité. Il souhaite que les pratiques positives qui existent déjà en ce sens dans les entreprises soient généralisées, que les sous-estimations et les blocages divers qui limitent la considération entourant les CHSCT, leur représentativité et en définitive l'exercice de leur rôle soient progressivement levés.

Pour avancer en ce sens, il est tout d'abord nécessaire qu'un CHSCT soit effectivement constitué, comme la loi le prévoit, dans toutes les entreprises et les établissements comptant au moins 50 salariés.

Il convient ensuite que les CHSCT assument l'ensemble de leurs compétences dans l'approche globale préconisée aujourd'hui ; ce qui signifie, par exemple, que dans les entreprises classées présentant le plus de risques, ils doivent se préoccuper de façon liée des risques professionnels et des risques industriels et technologiques. Cela implique, dans les mêmes entreprises qu'ils fassent appel, le cas échéant, aux inspecteurs des installations classées comme aux inspecteurs du travail ; qu'ils aient connaissance des études de danger, et plus généralement des analyses de risques et de retour d'expérience ainsi que des plans de prévention comme du document unique d'évaluation des risques ; qu'ils puissent dans ce cadre solliciter une expertise. Leurs observations éventuelles devraient être régulièrement annexées au dossier.

Le Conseil économique et social prend acte des dispositions contenues dans le projet de loi gouvernemental en vue de créer des CHSCT avec une double formation (d'établissement et de site) dans les établissements classés Seveso II ayant recours à des entreprises sous-traitantes, ainsi que de la possibilité de créer un comité inter-entreprises sur les sites comptant différentes entreprises et faisant l'objet d'un PPRT (plan de prévention des risques technologiques). Il souhaite que ces dispositions entrent effectivement dans la réalité, afin de contribuer à assurer la meilleure sécurité sur les sites comptant des installations Seveso II. Il serait judicieux d'étendre dans l'avenir ces dispositions, dans les formes appropriées, aux autres sites classés présentant un niveau important de risques.



L'exercice de ces missions dans les conditions d'aujourd'hui appelle la mise à disposition de moyens correspondant aux caractéristiques de l'entreprise : un local approprié, un crédit d'heures, un budget de fonctionnement… Dans le même ordre d'idées, il apparaît utile qu'au moins dans les sites de type Seveso, les CHSCT soient représentatifs des diverses catégories et différents secteurs de l'entreprise, ce qui peut nécessiter d'accroître le nombre de leurs membres. La désignation de suppléants apporterait une garantie de continuité de leur action.

Il est souhaitable de rendre obligatoire pour l'ensemble des membres du CHSCT une formation relative à la prévention des risques majeurs, organisée sur la base d'un programme spécifique.

Le code du travail prévoit déjà plusieurs cas de possibilités de retrait pouvant émaner d'un élu du CHSCT. Afin de donner une pleine efficacité à cette mesure, le droit d'alerte dévolu aux membres du comité devrait être facilité et étendu s'agissant du cas particulier des entreprises classées. Ainsi, la loi prévoit qu'un ou plusieurs membres du CHSCT, constatant un danger " grave et imminent " peut(vent) l'inscrire sur un registre ad hoc. Ainsi informé, l'employeur devrait être tenu d'en aviser immédiatement et par écrit la DRIRE, l'inspection du travail et la CRAM, en précisant les suites qu'il entend y donner. Les corps et organismes en question y répondraient dans un délai fixé en précisant leurs préconisations éventuelles.

Sur un plan plus général, si l'on admet que le CHSCT doit être valorisé, il importe d'envisager un certain nombre de mesures concernant ses représentants afin qu'ils soient en mesure d'assurer pleinement leurs missions. À cet égard, il semble pertinent :·

de créer, au bénéfice des élus du CHSCT un droit de visite des installations, s'exerçant à la demande des salariés concernés, outre les visites régulières ;·

de rendre effective la protection des élus du CHSCT pour qu'ils puissent exercer leurs responsabilités en toute indépendance.

Dans les entreprises classées disposant de CHSCT dans plusieurs établissements, un comité pourrait être créé dans une structure à déterminer afin de favoriser les échanges d'expérience et la sécurité intégrée entre ces différents CHSCT. Une structure ayant le même objet pourrait être prévue pour les entreprises classées disposant de plusieurs établissements à l'échelle internationale, notamment dans le cadre européen.

Pour les PME, la loi prévoit que dans les entreprises de 10 à 50 salariés, les missions habituellement dévolues aux membres des CHSCT sont confiées aux délégués du personnel. L'inspection du travail peut, toutefois, décider de la création d'un CHSCT dans ces mêmes entreprises présentant certains risques.

Pour les entreprises artisanales tout ou partie de ses fonctions sont déterminées dans le cadre de l'accord du 12 décembre 2001 de l'union professionnelle artisanale relatif au dialogue social dans l'artisanat. Dans les autres entreprises de moins de dix salariés, tout ou partie de ces fonctions peut être assurée par un ou des salariés.

En outre, l'institution de commissions locales paritaires pour les petites entreprises est prévue par un accord interprofessionnel du 13 septembre 2000. Une expérimentation d'appel à des conseillers syndicaux de sécurité est en cours dans le cadre d'un accord local entre des entreprises et des organisations syndicales. Elle peut présenter des enseignements intéressants.

Les organisations syndicales

Les organisations syndicales de salariés formulent aujourd'hui des demandes d'intervention de plus en plus précises tant en matière de prévention que de gestion des risques.

Le débat sur toutes les questions posées ci-dessus en vue d'améliorer la participation des salariés et de leurs représentants au renforcement de la sécurité pourrait participer d'une approche générale consistant à faire de la sécurité un thème à part entière de la négociation collective entre organisations patronales et syndicats de salariés à tous les niveaux appropriés, y compris en vue d'en traduire les résultats dans les conventions collectives. Les accords déjà conclus sur ce thème dans quelques branches d'activité s'orientent en ce sens. La démarche pourrait aussi conduire à la participation opérative des organisations syndicales de salariés aux différentes structures traitant de l'élaboration, de la réglementation et des normes, du développement de l'expertise appuyée sur le retour d'expérience en matière de prévention et de gestion des risques technologies industriels.

3 - Populations, associations et élus

La gestion du risque doit aujourd'hui impérativement intégrer les populations concernées par les entreprises ayant des installations classées à risques pour l'environnement ainsi que leurs représentants, en premier lieu les collectivités territoriales. Il faut surmonter les méconnaissances réciproques, dépasser les gestions séparées du développement industriel et du développement urbain.

Le Conseil économique et social souscrit pleinement à la volonté, largement exprimée après la catastrophe de Toulouse, d'établir des rapports satisfaisants entre les entreprises, les populations concernées et leurs représentants. À cette fin, il met l'accent sur les impératifs suivants :·

l'information, si elle existe jusqu'ici, mais de façon inégale et souvent sporadique, doit devenir plus régulière, plus accessible, mieux ciblée, portant sur tous les aspects de la vie et du rôle de l'entreprise, en ne laissant échapper de la transparence que le strict nécessaire ;·

le dialogue doit se développer de façon ouverte et régulière au travers de multiples initiatives, qui permettent de mieux se connaître et s'apprécier. Les journées " portes ouvertes " initiées dans la dernière période s'inscrivent utilement dans cette démarche.·

la concertation doit prolonger et structurer le dialogue. Elle peut permettre de combler les distances préjudiciables qui se sont établies entre les préoccupations des uns et des autres ou, à tout le moins, d'obtenir une meilleure prise en compte des besoins réciproques et des enjeux collectifs.

À cet égard, le Conseil économique et social exprime son intérêt pour la création, prévue dans la loi en préparation, de comités locaux d'information et de concertation autour des sites " Seveso " entraînant la mise en place d'un PPRT. Une disposition analogue devrait concerner dans l'avenir tous les sites présentant des risques significatifs pour l'environnement. Notre assemblée souhaite que le travail de ces comités, qui doivent selon la loi disposer des moyens nécessaires à l'accomplissement de leurs missions soient régulièrement pris en considération, fasse l'objet d'une animation et d'analyses régulières afin d'en tirer tout le bénéfice.

S'agissant de la proximité d'installations classées, en premier lieu de type " Seveso ", avec des zones d'habitations et d'équipements publics, il est possible qu'il soit dans quelques cas nécessaire de déplacer une installation industrielle. Mais le plus souvent, la délocalisation n'est ni souhaitable, ni réalisable. Il s'agit dès lors de créer les conditions d'une bonne cohabitation, à la fois par le renforcement de la sécurité dans les entreprises et par une meilleure maîtrise de l'urbanisation. La loi en cours d'examen avance sur ce dernier point plusieurs dispositions, notamment un " droit de délaissement " favorisant la " dédensification " progressive des zones inscrites dans des PPRT. Plus généralement, les prérogatives des collectivités territoriales seront quelque peu renforcées, sans aller jusqu'au strict droit de veto difficile à envisager dans certaines situations.

Sans entrer plus avant dans le sujet, ce qui n'a pas été prévu dans cet avis, le Conseil économique et social souhaite que la volonté d'établir et de développer une coexistence mutuellement avantageuse entre industries à risques et villes caractérise les politiques mises en œuvre et que les collectivités territoriales disposent à cet effet des moyens nécessaires.

4 - Chercheurs, experts et structures diverses

Le renforcement de la sécurité technologique et industrielle a absolument besoin, aujourd'hui plus que jamais, de l'intervention de la recherche et de l'expertise.

La France dispose de nombreux organismes, de statuts divers, structurant et animant le travail des chercheurs et experts. Il faut toutefois noter que dans le domaine spécifique des risques technologiques et industriels, de développement beaucoup plus récent que celui des risques professionnels, il y a difficulté à répondre à la demande des entreprises, par exemple pour réaliser des " tierces expertises ".

Cette diversité du " paysage " de la recherche et de l'expertise est certes une richesse, les avancées enregistrées dans la période écoulée sont substantielles. Toutefois, la dispersion des efforts qu'engendre la multiplication des structures de recherche en matière de risque industriel, l'insuffisance de mise en cohérence des actions conduites ne peuvent être ignorées. Elles entraînent à la fois des risques de redondance et une faiblesse des synergies d'autant plus préjudiciables que s'impose aujourd'hui le besoin d'approches pluridisciplinaires et d'échanges multiples.

Le Conseil économique et social partage les préoccupations émises à cet égard ainsi que l'appel à surmonter ces insuffisances.

À cet effet, il apparaît nécessaire de former plus de chercheurs, spécialement en matière de prévention et de gestion des risques technologiques et industriels, en créant ou en développant les filières universitaires appropriées.

Il convient d'encourager le travail de grande qualité réalisé par l'AFNOR, notamment ses initiatives visant à contribuer - y compris sur un plan international - à la définition harmonisée de référentiels normalisés concernant les approches globales du risque, les systèmes de management de celui-ci, ainsi qu'à les faire connaître par des publications appropriées. Appui de l'État pour la définition de la réglementation, l'AFNOR pourrait être mieux encore à la disposition des branches professionnelles et de l'industrie en général pour produire et généraliser l'utilisation des guides normatifs et autres documents.

Afin de favoriser les échanges et les débats entre chercheurs, experts, structures diverses les regroupant et praticiens de terrain, sans mettre en cause l'indépendance d'aucun d'entre eux, un véritable réseau national de recherche et d'expertise devrait être constitué autour de l'INERIS, dont le statut et les missions seraient consolidés, celui-ci développant une coopération institutionnalisée avec l'INRS. À disposition de l'État pour répondre aux besoins de recherche et d'analyse de celui-ci, l'INERIS pourrait développer ses échanges avec les organismes publics ou privés similaires, se mettre mieux encore à la disposition des professions, notamment les PME ou des CHSCT. Une telle démarche implique une liaison étroite avec le BARPI renforcé, afin de bénéficier pleinement des données permettant le plus fructueux retour d'expérience.

L'utilité d'organiser l'expertise selon deux cercles " interactifs mais distincts ", soulignée par le rapport Kourilsky-Viney, devrait conduire à assurer la présence active de tous les acteurs concernés, en particulier des syndicats de salariés, dans les instances nationales de recherche et d'expertise, à l'instar de ce qui existe à l'AFNOR et à l'INRS. Le Conseil économique et social propose, dans le même esprit, de renforcer le rôle, y compris de veille et d'alerte du Conseil supérieur des installations classées et d'en modifier la composition. Il souhaite la valorisation des rôles respectifs des CRAM, de l'ANACT et de son réseau d'ARACT, de la médecine du travail, ce qui suppose que les uns et les autres disposent des moyens d'assumer leurs prérogatives.

Ainsi pourrait se construire et se développer des réseaux pluridisciplinaires touchant à la fois les risques professionnels et les risques technologiques et industriels, et dont l'activité favoriserait une contribution renforcée des acteurs divers de la société elle-même à la maîtrise des risques.

5 - L'État

Fondé sur la loi, le rôle de l'État est en France primordial et dans certains cas exclusif, dans la définition et le contrôle de la mise en œuvre des stratégies de maîtrise des risques.

Pour assumer leurs missions, les organismes et les personnes qui le représentent se heurtent aujourd'hui à la complexité croissante et aux changements rapides des processus de production, des produits eux-mêmes, des modes d'organisation du travail. Les difficultés qui en résultent sont perceptibles, par exemple pour les inspecteurs des sites classés, malgré leur compétence et leurs efforts méritoires.

Le Conseil économique et social prend acte des décisions déjà prises en vue de renforcer leurs effectifs et pense qu'elles devront faire l'objet d'un suivi attentif et se prolonger par de nouvelles dispositions. Sur un autre plan, il souscrit aussi à la nécessité de valoriser l'inspection du travail en accroissant, en fonction des besoins, ses effectifs et moyens matériels.

Mais pour faire face aux exigences nouvelles, il apparaît judicieux, quel que soit le renforcement des moyens obtenu, d'envisager une réorientation des missions de l'État, en vue de le mettre en mesure de mieux assumer ses prérogatives en matière de prévention et de gestion des risques technologiques et industriels.

Les contenus de la réglementation et le contrôle indispensable de son respect doivent inciter à une prévention et une gestion des risques plus dynamique, plus anticipatrice. Ils ont besoin d'être plus aisément applicables et donc lisibles, aisément évolutifs en fonction des innovations technologiques et organisationnelles.

Une voie pour y parvenir pleinement apparaît être de mieux prendre appui sur l'effort normatif propre et l'amélioration des systèmes de gestion réalisés dans les entreprises et les professions, un effort associant mieux les différents acteurs, en premier lieu les entrepreneurs et les salariés avec leurs représentants.

L'État pourrait ainsi se consacrer à la définition régulière soigneusement fondée d'objectifs nationaux de sécurité, de méthodes générales et moyens ; y compris financiers ; de les atteindre, à la définition et à la mise à jour des niveaux de protection, des référentiels généraux de maîtrise des risques, à l'inscription dans la réglementation des normes validées par l'expérience, et exercer ses pouvoirs d'autorisation et de sanction.

Pour ce qui les concerne, les DRIRE, et plus particulièrement les inspecteurs des installations classées, outre l'instruction des dossiers d'autorisation qui devraient être conduites conjointement avec les inspecteurs du travail et des CRAM et autres organismes similaires, pourraient accorder le temps nécessaire aux révisions des évaluations de risques, au " contrôle des systèmes de contrôle " c'est-à-dire des systèmes de gestion de la sécurité avec les approches nouvelles que cela suppose, et aussi mieux participer à l'élaboration de la réglementation avec l'expérience qui est la leur.

Afin de disposer de l'audience et du poids nécessaire, les personnels concernés pourraient voir leur administration, constituer une véritable Autorité de sûreté technologique et industrielle, dotée des moyens adéquats. Son responsable disposerait d'un statut renforcé, lui donnant une capacité d'initiative en vue de développer des actions des différents ministères concernés. Le renforcement des points d'appui que constituent le CSIC (Conseil supérieur des installations classées) et l'INERIS a déjà été évoqué. Un bureau enquête accident, exerçant un rôle similaire aux bureaux " enquêtes accidents " qui existent auprès du ministre des transports, pourrait être créé.

Le Conseil économique et social avance ces suggestions en souhaitant qu'elles fassent l'objet d'une analyse attentive par les institutions et les personnes compétentes. Il le fait avec la conviction qu'en se concentrant sur ce qui relève de ses fonctions exclusives et en perfectionnant ses méthodes et moyens d'intervention, l'État renforcera son rôle dans la recherche d'un niveau supérieur de sécurité.

6 - L'Union européenne et les organismes internationaux

La place prise par l'Union européenne dans la définition des normes de maîtrise des risques, applicables par les États membres, est déjà considérable. Toutefois, l'harmonisation des approches reste insuffisante et se heurte à des réticences et des blocages. Ce déficit pose problème dans le contexte concurrentiel d'une économie ouverte.

En affinant ses propres approches et ses stratégies de maîtrise des risques, en développant ses moyens, la France peut apporter une contribution originale et forte au progrès de la réglementation européenne, pour aller vers des référentiels et des pratiques harmonisés, qui n'ignorent pas les préoccupations et les cultures des États membres.

À l'échelle mondiale, des référentiels communs ont été mis au point dans de nombreuses branches professionnelles. Des approches globales de la maîtrise des risques industriels commencent à être proposées mais ne débouchent pas encore sur des consensus mondiaux. Au niveau des États, des conventions ont été élaborées, essentiellement par la voie reconnue du droit du travail. Il faut souligner à ce sujet l'importance du rôle joué par l'Organisation internationale du travail (OIT) et souhaiter que les conventions élaborées fassent l'objet d'une ratification plus rapide par les États, y compris la France. D'autres accords existent dans quelques domaines comme la lutte contre l'effet de serre ou dans quelques branches, comme le transport aérien. Cependant, généralement la création d'un corpus international de règles de sécurité respectées, garant d'une concurrence loyale, a du mal à faire son chemin. La tâche ne peut avancer sans une action persévérante pour réduire les inégalités entre pays et régions du monde, en déployant les aides et les exigences nécessaires.



En élaborant cet avis, notre assemblée a parfaitement conscience des progrès substantiels déjà accomplis dans le passé en matière de sécurité industrielle, et des efforts diversifiés complexes et prolongés qu'il faut poursuivre pour sortir du palier actuel et franchir une étape nouvelle. Elle est attachée à l'accomplissement de ces efforts afin de garantir un développement technologique et industriel indispensable à la prospérité de la France et au bien-être de ses habitants.

Elle est convaincue que la réussite de ces efforts appelle la participation de tous les acteurs concernés, appuyée sur un large consentement du pays. À cette fin, elle avance la proposition d'un large débat qui pourrait se développer autour d'un projet de contrat national d'orientation portant sur les grands enjeux et les voies et moyens d'une maîtrise des risques technologiques et industriels à la hauteur de la France moderne du XXIème siècle.



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